Ya no hay certezas sobre la construcción del emblemático embalse La Punilla, por el que los regantes del río Ñuble llevan esperando 90 años. Y aparentemente, tendrán que seguir esperando, ya que el más reciente hito en este proceso, la demanda de extinción del contrato con la concesionaria Astaldi hecha por el MOP en septiembre de 2019, sigue paralizada en la comisión arbitral que debe sancionarla. Y según confirmó el propio ministro de Obras Públicas, Alfredo Moreno, hace algunas semanas, mientras continúe el Estado de Excepción se mantendrá el receso de la comisión arbitral, declaraciones que decepcionaron a los regantes, a quienes el Presidente Sebastián Piñera les había comprometido el pasado 20 de agosto destrabar el proyecto en seis meses, un plazo que no se cumplió.
Además, se espera una larga judicialización del conflicto entre el MOP y Astaldi, una vez que la comisión arbitral declare la extinción del contrato.
Como se recordará, Astaldi se adjudicó en junio de 2016 el contrato de concesión para la construcción y operación del embalse; en marzo de 2018 entregó los proyectos de ingeniería de detalle de las obras del embalse y en septiembre de 2018, informó, a través de una carta, en calidad de hecho esencial, el grave error del MOP al definir la capacidad de almacenamiento total de embalse. Ello, a partir del estudio de ingeniería de detalle y los estudios topográficos realizados por la concesionaria.
En términos sencillos, la capacidad de almacenamiento total del embalse definida en las bases de licitación y declarada en la resolución de calificación ambiental que data de 2010, es de 625 millones de metros cúbicos, correspondiente a la cota 757,1 m.s.n.m. que determina la altura del muro de la presa. En ese contexto, Astaldi informó al MOP que, en esa cota, solo se pueden alcanzar 563,9 millones de metros cúbicos, vale decir, 61,1 millones de metros cúbicos menos que lo proyectado en las bases, casi el 10% del total.
No se trata de un error menor, pues la diferencia en el volumen es tan relevante que hace absolutamente inviable el objeto del contrato de concesión en los términos en que está definido, según plantea una fuente cercana al proceso. Y es que 61 millones de metros cúbicos es una cifra muy grande, de hecho, hay embalses en Chile que no sobrepasan esa capacidad, como el embalse Corrales (50 millones de m3), en la región de Coquimbo, o el embalse concesionado Las Palmas (55 millones de m3), en la Región de Valparaíso, que está en construcción.
El error del MOP, según plantea una fuente conocedora del proyecto, hace absolutamente imposible cumplir con las obligaciones de entrega de aguas para riego en los términos definidos en las bases de licitación—lo que infringiría los acuerdos que el Estado alcanzó con los regantes de la Junta de Vigilancia del Rio Ñuble— y reduce drásticamente la producción anual de energía hidroeléctrica del embalse, un elemento clave del modelo de negocio multipropósito del embalse, pues la generación eléctrica es la que hace que el proyecto “flote” en términos de rentabilidad.
Si con la caída de los precios de la energía el proyecto era mucho menos rentable, esta menor producción simplemente hace que el proyecto no flote, sentencia una fuente del rubro.
El segundo error
Probablemente, el segundo error del MOP fue no haber tomado las decisiones adecuadas al momento de constatar el error de cálculo, como haber buscado el diálogo con la concesionaria para llegar a un acuerdo.
Si bien el MOP reconoció formalmente la menor capacidad de almacenamiento del proyecto, lo hizo recién en febrero de 2019, cinco meses después del hecho esencial informado por Astaldi; además, no suspendió las obligaciones del concesionario para buscar una solución, y dilató una decisión sobre cualquier modificación del contrato o la extinción por mutuo acuerdo. Básicamente, el MOP planteó que la única forma de colaborar es construyendo el proyecto en su totalidad, tarea que se volvía poco factible desde el punto de vista financiero, ya que ningún banco o institución financiera iba a financiar un proyecto que no cumple con la rentabilidad exigida.
Una solución hubiese sido, explican fuentes cercanas al proyecto, modificar la regla de operación del embalse y con ello realizar las entregas de agua de acuerdo a la capacidad real del embalse, pero ello hubiese implicado un mayor desembolso por parte del Estado, pues significaba compensar a la concesionaria por los menores ingresos respecto de los proyectados.
Frente a este escenario, la firma italiana optó por acudir el 20 de junio de 2019 a un panel técnico de Concesiones por el “error trascendental” del MOP y solicitó compensaciones por un total que iba desde los 2,2 millones de UF (US$91 millones) hasta los 4,16 millones de UF (alrededor de US$ 170 millones, según el tipo de cambio de la fecha), en el escenario más complejo.
El panel reconoció el planteamiento de Astaldi, pero rechazó la solicitud de compensación: “Se rechaza la solicitud de compensación en cualquiera de los escenarios planteados, dado que la sociedad concesionaria solo consideró modificar las reglas de operación sin considerar que el proyecto exige en sus bases de licitación mantener la capacidad de almacenamiento de agua de 625 Hm3, que es el objeto del contrato de concesión, sin plantear alternativas técnicas que permitan su viabilidad”, expresó el 15 de agosto de 2019 el Panel de Concesiones en su recomendación.
Y aunque el panel técnico concluye que “constituye obligación principal de la sociedad concesionaria construir un embalse de una capacidad de almacenamiento de agua de 625 Hm3”, también señala que “considerando que existe una inconsistencia entre lo exigido en las bases de licitación, esto es, construir un embalse con una capacidad de almacenamiento de agua de 625 Hm3 con un muro de 137 metros de altura, y teniendo a la vista los estudios topográficos conocidos, dicha obligación no es susceptible de ser cumplida” y que “las obras que deban realizarse para alcanzar la capacidad de 625 Hm3 señalada en las bases de licitación, constituye una obra adicional compensable de conformidad con el artículo 19 de la Ley de Concesiones”. De esta forma, este costo adicional debería ser asumido por el MOP.
En ese sentido, plantea que “en el evento que no sea posible la construcción del embalse de acuerdo a la capacidad de almacenamiento requerida en las bases de licitación, el panel insta a las partes a buscar una solución técnica cuya capacidad de embalse haga viable su construcción, desde el punto de vista económico-financiero, social y ambiental”. Pero que “en el caso que las partes acuerden modificar el contrato de concesión para ejecutar el embalse con una menor capacidad a la definida en los antecedentes contractuales, deberá considerarse una redefinición de las reglas de operación que sea consistente con su nueva capacidad”.
El factor “Astaldi”
Ciertamente, no se puede hacer un análisis de los hechos sin considerar el llamado factor “Astaldi”, pues la relación entre el MOP y la concesionaria había comenzado a deteriorarse antes, en 2018, a partir de los problemas financieros que enfrentó la compañía tanto en su matriz italiana como en su filial chilena, también a cargo de otras obras, como el Hospital Félix Bulnes, en Santiago.
Las dudas sobre la continuidad de la matriz ante los rumores de una quiebra obligaron al MOP a monitorear de cerca la situación financiera de la compañía, a lo que se sumaban las críticas locales respecto del plan de relocalización de las familias que viven en la zona del proyecto y que fueron expropiadas, pues el llamado Plan de desarrollo social que debía ejecutar Astaldi exhibía un evidente retraso en su ejecución, agravado por la oposición de un grupo de familias al traslado. La situación se hizo crítica luego de un polémico intento de desalojo de algunas familias con auxilio de Carabineros que fue solicitado por el entonces gobernador de Punilla, Cristóbal Martínez.
Así las cosas, las familias afectadas recurrieron a la justicia, que paralizó los desalojos y de paso, detuvo el proyecto, lo que abrió un nuevo flanco de conflicto para la concesionaria y el MOP.
Se debe recordar, sin embargo, que en abril de 2019 se aprobó el plan de reorganización financiera que presentó la compañía en Chile, al acogerse a la Ley de Insolvencia y Reemprendimiento -que reemplazó a la Ley de Quiebra- y comprometió un pago, a 3 años, de aproximadamente de US$100 millones, con lo que se salvó de la quiebra.
Al considerar ese elemento, desde la empresa plantean que no es efectivo que los problemas para ejecutar el embalse La Punilla tengan relación alguna con la situación financiera de la empresa. De hecho, desde mediados de 2020, Astaldi es parte de WeBuild Group, uno de los 20 mayores conglomerados del rubro de la construcción a nivel global, con una cartera de 42.500 millones de euros y 70.000 trabajadores en el mundo. “Esta enorme espalda financiera garantiza su capacidad para emprender y desarrollar cualquier proyecto de construcción en Chile y el mundo”, han señalado desde la firma.
El tercer error
Dado que el MOP no suspendió las obligaciones contractuales los plazos seguían corriendo y Astaldi debía hacer un aporte de capital a la sociedad en agosto, pero los inversionistas, informados del error de cálculo y su efecto en la rentabilidad del proyecto, así como de la reacción del MOP, no estaban dispuestos a seguir inyectando recursos y en consecuencia, no concretaron el pago, lo que constituyó un incumplimiento grave del contrato.
En su momento, el MOP vinculó este incumplimiento con la situación financiera de Astaldi, pero lo cierto es que la liquidez ya no era un problema: en abril ya se había aprobado la reorganización financiera de la filial chilena y a principios de agosto se había anunciado el acuerdo de adquisición de la matriz por parte de un consorcio italiano.
Fue así como el 14 de agosto de 2019, cinco días antes de las recomendaciones del panel técnico, el MOP cobró la boleta de garantía y, el 2 de septiembre de 2019, ingresó la demanda para terminar la concesión por incumplimiento grave a la comisión arbitral.
Cuesta entender por qué el MOP actuó de esta manera con Astaldi, calificada como “discriminatoria” por fuentes cercanas a la empresa, a diferencia de lo obrado en otras concesiones, como Vespucio Oriente o el puente industrial sobre el Biobío, en cuyos casos sí procedió a la suspensión de obligaciones mientras se tramitaban las respectivas modificaciones de contrato.
Escenarios complejos
En una reciente entrevista, el ministro Moreno sostuvo que una vez que se reactive el trabajo de la comisión arbitral, esta debiera demorar no más de seis meses en tomar una decisión, y que estimamos va a ser favorable a que la concesión debe terminar”.
Sin embargo, no descartó otro camino, y mencionó que el MOP está en conversaciones con Astaldi y destacó que también están mirando métodos alternativos.
Lo que Moreno sí aseguró es la voluntad de seguir adelante con el proyecto y que “se va a hacer en las condiciones originales, porque también hubo mucho análisis de hacer el embalse más pequeño, de que eliminara algunos de los factores que tiene, pero todo eso se ha descartado, y por lo tanto, eso es una seguridad importante”.
Lo que no deja claro el secretario de Estado es si se ajustará el diseño para cumplir con la capacidad de almacenamiento original o si se mantendrá el diseño original asumiendo una menor capacidad.
El ministro también indicó que en este periodo se ha seguido trabajando para que no se pierda lo avanzado o la resolución de calificación ambiental. De hecho, reveló que “los procesos de la nueva licitación se están haciendo en paralelo”.
Si las obras que se deban hacer para alcanzar los 625 millones de metros cúbicos son tratadas como una obra adicional, debieran ser sujeto de una revisión de la resolución de calificación ambiental de 2010, cuestión que a ojos de algunos cercanos al proyecto sería como “abrir la caja de Pandora”, considerando la presión de grupos ambientalistas en contra de la construcción del proyecto. Al respecto, desde el MOP han señalado que probablemente no sea necesario abrir la RCA, sino que bastaría con una consulta de pertinencia al Servicio de Evaluación Ambiental. De todas formas, constituye un riesgo ambiental que deberá ser asumido por alguien, ya sea el MOP o un nuevo concesionario, lo que también supone tiempo.
Además, es muy probable que una vez que la comisión arbitral determine la extinción del contrato, el conflicto se judicializará y podría llegar a una corte internacional en un proceso que demoraría más de cinco años, lo que podría ahuyentar a eventuales interesados en desarrollar el proyecto bajo el modelo de concesión.
En ese sentido, el camino más rápido parece ser el llegar a un acuerdo con Astaldi, con una modificación del contrato definiendo un nuevo volumen del embalse, una nueva cota y una nueva altura del muro, y modificando la regla de operación para poder cumplir con la entrega de agua para riego definida en las bases de licitación y con un monto de dinero cercano al 20% del proyecto para que la rentabilidad sea positiva, lo que es una proporción menor si se compara con los aumentos de contrato en Vespucio Oriente o en el puente industrial de Biobío, y muy por debajo de los mil millones de dólares que algunos estiman que costaría el embalse La Punilla si lo construyera el fisco directamente sin el componente de generación eléctrica.
